Reforma administrativa de 1992 basada en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política de Colombia

Reforma administrativa de 1992 basada en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política de Colombia

 

1. El contenido y alcance de las facultades del artículo  20 transitorio de la Constitución Política de Colombia.

 

1.1. Contenido: El artículo transitorio 20 de la Constitución Política de Colombia ordenó:

 

“El Gobierno Nacional, durante el término de dieciocho meses contados a partir de la entrada en vigencia de esta Constitución y teniendo en cuenta la evaluación y recomendaciones de una Comisión conformada por tres expertos en Administración Pública o Derecho Administrativo designados por el Consejo de Estado; tres miembros designados por el Gobierno Nacional y uno en representación de la Federación Colombiana de Municipios, suprimirá, fusionará o reestructurará las entidades de la rama ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional, con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella establece”

 

Es necesario tener en cuenta que la Constitución Política de 1991 entro en vigencia el 7 de julio de 1991, lo que significa que al Gobierno Nacional el plazo para cumplir la orden dada en el artículo transitorio 20 se le venció el 7 de enero de 1993.

 

1.2. Alcance: De conformidad con el Consejo de Estado, el alcance de este artículo radicó en las facultades excepcionales consistentes en suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la rama ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacionalpara ponerlas en consonancia con los mandatos de la reforma constitucional de 1991 y en especial con la redistribución de competencias y recursos que ella estableció[1]

 

2. Las principales líneas jurisprudenciales del Consejo de Estado contenidas en las sentencias dictadas en los procesos contra los decretos de la reforma.

 

Se considera que en las sentencias dictadas por el Consejo de Estado en su Sala Primera, al conocer de las demandas de nulidad contra los decretos dictados por el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades del artículo transitorio 20 de la Constitución Política de Colombia, se encuentran las siguientes líneas jurisprudenciales:

 

2.1. Primera línea jurisprudencial:

 

El Consejo de Estado, en su Sala Primera reiteró su competencia para ejercer el control de constitucionalidad de los Decretos dictados por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo transitorio 20 en virtud de la cláusula residual de competencia que le atribuye el ordinal 2 del artículo 237 de la Constitución Política y estableció que los Decretos del Gobierno Nacional expedidos, con base en el artículo transitorio 20 tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley pues se refieren a materias que ordinariamente corresponde su regulación al Congreso de la República a través de ley, según lo prescribe el ordinal 7 del artículo 150 de la Carta.

 

Igualmente reiteró que la consagración de disposiciones transitorias y en especial la del artículo 20, tuvo por fundamento la necesidad del constituyente de poner en ejecución las normas contenidas en la nueva Carta Política, acudiendo para ello a revestir al Gobierno Nacional de precisas facultades propias del Congreso de la República y que éste no podía hacer expeditas a través de leyes, por encontrarse en receso originado por la revocatoria de su mandato[2].

 

2.2. Segunda línea jurisprudencial:

 

El Consejo de Estado, en su Sala Primera, en diversos pronunciamientos insistió  que la voluntad del Constituyente, plasmada en el artículo transitorio 20, no es más que el desarrollo del principio preconizado en el artículo 1 de la Carta,  de que Colombia es un Estado Social de Derecho, fundamentado en la prevalencia del interés general, prevalencia esta que debe observarse siempre en el proceso que implica el ejercicio de las atribuciones de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades del Estado para conseguir el fin último de ponerlas en consonancia con los mandatos de la nueva Carta Fundamental y en especial con la redistribución de competencias y recursos que ella establece.

 

Reafirmó que como quiera que las facultades excepcionales otorgadas al Gobierno Nacional en la norma transitoria tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley, por la materia que regulan, que es la misma que la Carta atribuye al Congreso de la República en el artículo 150 numeral 7 ibídem, en ejercicio de las mismas bien podía el Gobierno consagrar como causal de retiro la supresión de cargos o empleos como consecuencia de la reestructuración, fusión o supresión, lo cual guarda armonía con el precepto constitucional previsto en el artículo 125  y  que para dar cumplimiento el Gobierno Nacional al mandato conferido en el artículo transitorio 20 podía apartarse de las regulaciones laborales previstas en otras normas de igual jerarquía a los decretos expedidos con fundamento en éste y de las consagradas en Convenciones Colectivas de Trabajo, entre otras razones, por cuanto cuando de la aplicación del principio de la primacía del interés general sobre el particular se trata, no puede hablarse de derechos adquiridos a permanecer en un cargo o empleo o a no ser desvinculado del mismo en razón de la inscripción en el escalafón de la carrera administrativa[3]

2.3. Tercera línea jurisprudencial:

Las facultades otorgadas al Gobierno Nacional mediante el artículo transitorio 20 de la Constitución eran excepcionales no solo desde el punto de vista temporal (18 meses contados a partir de la entrada en vigencia de la Constitución) y desde el punto de vista del objetivo y finalidad (poner las entidades de la rama ejecutiva en consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en especial con la redistribución de competencias y recursos que ella establece), sino también desde el punto de vista de la materia, en cuanto, por ser excepcionales, ellas reunían en cabeza del ejecutivo, durante el período citado, todas las competencias relacionadas con la supresión, fusión y reestructuración de las entidades, estuvieran ellas, en virtud de las normas permanentes, Ya fuera en cabeza del Congreso, del mismo Gobierno o de otras autoridades.

 

Al haberse señalado el ejercicio de tal facultad dentro del perentorio término de 18 meses contados a partir de la entrada en vigencia de la Constitución, hace que la prórroga del mismo, no sólo constituya un exceso por parte del Gobierno Nacional sino que ello trae consigo la falta de competencia de éste, pues vencido aquel la regulación a que se contraen los artículos acusados correspondía hacerla al Congreso de la República y que la ampliación del término para ejercer las facultades excepcionales previstas en el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional contraría en forma manifiesta el citado ordenamiento constitucional[4].

 

 

A partir del 9 de septiembre de 1993, el Consejo de Estado, Sala Primera, rectificó el anterior criterio jurisprudencial y señaló que el señalamiento del plazo para que las Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado adecuen la estructura interna y la planta de personal a las decisiones adoptadas dentro del término de 18 meses previsto en la norma transitoria, no puede considerarse como una prórroga de la facultad legislativa excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional, pues tal adecuación de la estructura interna y de la planta de personal es función de carácter administrativo que aquéllos organismos tienen en forma permanente,  para la cual ni requieren de autorización expresa ni de término alguno para su ejercicio. Por ello ha de entenderse que se trata de un término que cumple un fin específico circunscrito a los efectos de las decisiones adoptadas bien sea de reestructurar, fusionar o suprimir una entidad y respecto de la indemnización de quienes como consecuencia de éstas, resulten privados de su cargo o empleo y que no existe duda alguna en cuanto a que la facultad que el artículo transitorio 20 otorgó al Gobierno, Nacional para que fuera ejercida dentro del término de 18 meses contado a partir de la entrada en vigencia de la Carta Política, tiene carácter legislativo (artículo 150 numeral 7o.) , ya que para la época de la expedición de aquélla el Congreso se hallaba en receso originado por la revocatoria de su mandato, por lo cual no podía el Gobierno Nacional hacer uso de las atribuciones constitucionales contenidas en los numerales 15 y 16 del artículo 189, de carácter administrativo.

 

 

Dada la naturaleza de la función excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional, se ha venido afirmando que los Decretos expedidos por éste en desarrollo de la facultad contenida en el artículo transitorio 20, tienen la misma fuerza o entidad normativa que la Ley. Luego, sí el Gobierno tiene expresamente las atribuciones de modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas que defina la ley (artículo 189 numeral 16); ésta en este caso lo es el Decreto en cuestión, y tal modificación de la estructura lleva ínsita, como es lógico, la supresión de cargos o empleos, funciones estas de carácter Administrativo, no puede afirmarse que el término a que aluden los artículos .32 y 35 constituye una prórroga del previsto en el artículo transitorio 20, pues la naturaleza de uno y otro son sustancialmente diferentes, amén de que las funciones administrativas que compete realizar al Gobierno son permanentes para lo cual no se requiere de señalamiento de plazo ni de término alguno para su ejercicio[5].

3. Naturaleza de las facultades temporales de supresión, fusión y restructuración de organismos y entidades de la rama ejecutiva contenidas en el mencionado artículo constitucional, comparándolas con las mismas facultades permanentes que desarrollan la ley 489 de 1.998 y la ley 790 de 2.002.

 

3.1. Naturaleza de las facultades temporales de supresión, fusión y restructuración de organismos y entidades de la rama ejecutiva contenidas en el artículo 20 constitucional.

 

De acuerdo con el Consejo de Estado,  las facultades del artículo 20 transitorio fueron facultades temporales otorgadas directamente por el Constituyente al Gobierno Nacional para expedir normas en aspectos que eran propios del Congreso, no obedecieron a ningún reparto de competencias entre el legislativo y el ejecutivo.  Las normas que dictó el ejecutivo con base en estas facultades  se consideraron decretos con fuerza de ley, de naturaleza especial, regulados por un régimen propio previsto en el artículo 20 transitorio, a través de los cuales el Gobierno Nacional  dictó las mismas normas para cuya expedición está habilitado el Congreso en relación con la supresión, fusión o reestructuración de entidades del orden nacional.   El alcance de estas facultades no estuvo delimitado por la decisión pura y simple de suprimir, fusionar o reestructurar  entidades del orden nacional,  sino que comprendió la facultad de dictar todas las medidas legislativas que tuvieran una relación necesaria con la decisión central, para que esta última tuviera consecuencias reales en la vida jurídica.  El régimen especial de los decretos dictados por el gobierno Nacional en ejercicio de las facultades del artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, estuvo dado exclusivamente por los siguientes aspectos: i)Término para expedirlos: dieciocho meses contados a partir de la entrada en vigencia de la Constitución. ii) Procedimiento previo: evaluación y recomendaciones de una Comisión conformada por tres expertos en administración pública o derecho administrativo designados por el Consejo de Estado; tres miembros designados por el Gobierno Nacional y uno en representación de la Federación Colombiana de Municipios.  iii) Objeto o contenido de los decretos: suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la rama ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional y iv) Finalidad de los decretos: poner las entidades en consonancia con los mandatos de la reforma constitucional de 1991 y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella estableció[6].

 

Ibáñez Najar expuso que el artículo 20 transitorio se aprobó́ con fundamento en los diferentes proyectos y estudios presentados por los Constituyentes y que no hubo una petición expresa por parte del Gobierno para el otorgamiento de las facultades extraordinarias con el objeto de reformar la estructura de la administración pública nacional una vez entrara en vigencia la nueva Constitución Política.[7]

 

Significa lo anterior que las funciones temporales de supresión, fusión y restructuración de organismos y entidades de la rama ejecutiva contenidas en el artículo  transitorio 20 constitucional, fueron facultades constitucionales cuyos límites los impuso el Constituyente de 1991, uno de los cuales fue que las entidades  suprimidas, fusionadas o reestructuradas fueran del orden nacional.

 

3.2. Naturaleza de las facultades temporales de supresión, fusión y restructuración de organismos y entidades de la rama ejecutiva contenidas en la Ley 489 de 1998.

 

Ibáñez Najar señaló que la Ley 489 de 1998 se expidió a iniciativa del Gobierno mediante la cual en sus artículos 51 a 53 reguló la manera como el Gobierno podría hacer uso de las facultades previstas en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución para de manera permanente suprimir o fusionar entidades públicas del orden nacional, sin perjuicio de la facultad que para esas mismas materias la Constitución le atribuye al Congreso de la República en el numeral 7 del artículo 150, a iniciativa del Gobierno. (…) Que igualmente el artículo 120 de la ley 489, le confirió́ facultades extraordinarias pro tempore al Gobierno para adelantar una profunda reforma a la estructura de la Rama Ejecutiva en el orden nacional, al otorgarle facultades para suprimir, fusionar o reestructurar entidades y organismos administrativos.[8]

 

Las funciones permanentes de fusión y supresión de organismos y entidades de la rama ejecutiva que la Ley 489 de 1998 en sus artículos 51, 52 y 53  otorgó al Gobierno Nacional, fueron facultades constitucionales que  debieron cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que tenía que definir la Ley 489, lo que significa que esas funciones de fusión y supresión no podían ser ejercidas por el Gobierno Nacional sin Ley intermedia que hubiera señalado sus límites con claridad. Ley que debió ser expedida por el Congreso por iniciativa expresa del Gobierno Nacional.

 

Las funciones de restructuración de organismos y entidades de la rama ejecutiva contenidas en la Ley 489 de 1998, fueron facultades exclusivas del congreso, las cuales debieron ser otorgadas al Gobierno Nacional mediante una Ley de Facultades Extraordinarias.

 

(…)“Las normas especiales dictadas con el objeto de que el Gobierno ejerciera las competencias constitucionales para fusionar entidades públicas del orden nacional, como el artículo que confirió́ las facultades extraordinarias, fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-702 de 1999 e igualmente los decretos dictados en ejercicio de tales facultades fueron también declarados inexequibles. Algunas de las normas que autorizan la supresión o la modificación de la estructura de las entidades públicas del orden nacional también fueron declaradas parcialmente inexequibles”(…)[9]

 

3.3. Naturaleza de las facultades permanentes de supresión, fusión y restructuración de organismos y entidades de la rama ejecutiva contenidas en la Ley 790 de 2002

 

Las funciones permanentes de supresión y fusión de organismos y entidades de la rama ejecutiva que la Ley 792 de 2002 otorgó al Gobierno Nacional,  fueron facultades constitucionales cuyos límites los impuso la misma Ley 792 de 1998.  Esta Ley ordenó la fusión de entidades u organismos nacionales y de ministerios por las causales del artículo 2 ibídem.  La supresión fue ordenada por esta Ley para los Departamentos Administrativos revistiendo al presidente de la república de facultades extraordinarias por el termino de seis meses contados a partir de la fecha de promulgación de la Ley 792.

 

Significa lo anterior que el régimen vigente sobre fusiones exige, como regla general, que se trate de entidades u organismos administrativos del orden nacional con objetos afines y que será procedente cuando se presente al menos una de las causales del artículo 2 de la Ley 790 de 2002..

 

Igualmente las funciones de restructuración de organismos y entidades de la rama ejecutiva contenidas en los literales c), d) y e) del artículo 16 de la Ley 792 de 1992, son facultades exclusivas del congreso, las cuales fueron también otorgadas al Gobierno Nacional en e el artículo 16 que dispuso el otorgamiento de facultades extraordinarias para ello.

 

4. Razones de la exequibilidad de los decretos.

 

De manera general, se pude indicar que las razones de exequibilidad que expuso el Consejo de Estado en su Sala Primera en las diversas sentencias que dictó al conocer de las demandas de nulidad que se formularon contra los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades del artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, fueron:

 

4.1. Que los Decretos acusados tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley, ya que la materia a que se contrae el artículo transitorio 20 es la misma que la Carta le atribuyó al Congreso de la República en el artículo 150 numeral 7, sólo que el Constituyente de manera excepcional y temporal se la asignó al Gobierno Nacional ante la imposibilidad de su ejercicio por parte del titular ordinario, el cual se encontraba en receso por la revocatoria de su mandato.

 

4.2. Que el artículo transitorio 20 no le estableció al Gobierno obligación alguna sobre la forma como debía motivar los Decretos expedidos con fundamento en las atribuciones conferidas en él, por lo cual se deduce que bastaba la invocación de tal norma para su expedición.

 

4.3 Que con la consagración del artículo transitorio 20, en virtud del cual se expidieron los Decretos acusados pretendió el constituyente materializar, a través de las facultades de reestructuración, fusión o supresión de las entidades allí referidas, el desarrollo de los fines esenciales que al Estado le impuso la nueva Carta Política y que consecuencia de ello, es la supresión de cargos o empleos que no requieran las necesidades administrativas del Estado en la búsqueda de la eficaz prestación de los servicios públicos, y en aplicación del principio de la prevalencia del interés general sobre el particular.

 

4.4. Que no es válido predicar la violación del artículo 125 de la Carta Política, puesto que teniendo los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con apoyo de su artículo transitorio 20 la misma fuerza o entidad normativa que la ley, la supresión de cargos o empleos como consecuencia de la reestructuración, fusión o supresión en ellos establecidos, constituye una causal de retiro que difiere a la ley dicha norma constitucional, y que bien podía el Gobierno Nacional consagrar disposiciones diferentes de las previstas en otras normas de igual jerarquía y con incidencia en aspectos regulados en consecuencias colectivas de trabajo, sin perjuicio de los derechos consagrados en ellas en favor de los trabajadores.

 

4.5. Que las atribuciones de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades a que se refiere el precepto 20 transitorio llevan ínsita la facultad de supresión de cargos o empleos. De tal manera que si la voluntad del Constituyente fue la de que dentro del término de 18 meses, contado a partir de la entrada de vigencia de la Constitución, el Gobierno Nacional suprimiera, fusionara o reestructurara las entidades que allí se mencionan y para cumplir los fines allí previstos, de antemano facultó a la autoridad competente para suprimir los cargos o empleos como consecuencia de la reestructuración en la medida en que se requiera para adecuar la estructura de la entidad a las necesidades del servicio, sin perjuicio obviamente del resarcimiento del daño que se cause a su titular en aras del interés público.

 

4.6. Que las recomendaciones de la Comisión Asesora y la omisión de éstas por parte del Gobierno Nacional no tenían carácter obligatorio para el Gobierno Nacional, único destinatario y titular de las facultades previstas en el artículo transitorio 20, y que la tarea de la Comisión Asesora se limitaba a ilustrar, aconsejar o sugerir, pudiendo aquel adoptar las decisiones independientes de las observaciones de ésta.